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俞力工: 歐洲聯盟難關重重
2008-06-21
俞力工／繼本月13日愛爾蘭全民公投否決歐洲聯盟的里斯本條約后，18日英國上議院卻順利通過該條約。歐盟已先后有19個國家（包括英國）批准此條約。其它國家，如西班牙、比利時、瑞典、荷蘭、塞浦路斯、意大利、德國，据當前情況判斷，將會陸續獲得批准。唯獨捷克，极有步上愛爾蘭后塵的可能。愛爾蘭公投結束后，引起歐洲聯盟成員的震撼。要求愛爾蘭自動退出歐盟的聲音有之，強調歐盟成員按不同的“團隊精神”采取“雙軌制”的呼聲也有之，提出愛爾蘭“重新投票”的建議更是不絕于耳。由于里斯本條約必須獲得所有成員的一致批准方能生效，許多人便尖銳指出，愛爾蘭人口不過衹有350萬，卻阻撓歐盟其它4.9億人口的統合進程，不啻是使用“少數暴力”。還有人以數据指出，1973年以來愛爾蘭總共獲得歐盟170億歐元補助，由是成為最大受益國，因此，除了指責愛爾蘭人民忘恩負義之外，還要求其退回一切補助…。 筆者過去多次指出，歐洲聯盟系近代最為廣泛、最為深化的區域性國際合作範例，無論成功与否，對國際社會具有极大參考价值。此次愛爾蘭公投的結果所涉及的問題极為廣泛，以下不妨就其大端逐個討論。 多數民主還是一致決定？ 歐洲聯盟自其前身煤鋼聯盟于1951年成立以來，一貫由主要成員國的首腦決定其政策与方向。及至2005年，待歐盟為了應付15個成員擴大為27個成員的新形勢而提出“歐洲聯盟憲章”時，突然遭到荷蘭与法國公民投票的否決。于是乎，歐盟要員便匆匆修改了憲章的部分內容与批准程序，一方面使得歐盟的議事、決策程序更加体現民主原則（如增加歐洲議會的若干決策權），更加兼顧社會正義﹔另一方面，動員各個成員國的議會來經手批准工作，從而回避了不牢靠的公民投票。然而出于愛爾蘭憲法的特殊規定，公投程序無以避免，于是造成了如今說“不”的結果。鑑于此，眼下便浮現几個值得探討的理論問題: 其一，國會代議制与公民直接投票究竟何者更加民主？其二，2004年提出的“歐盟憲章”或去年底修訂的“改革條約”為何不能以多數決方式加以通過、生效，而必須取得所有成員的一致意見？就前者而言，目前國際上廣泛實施的代議制可說是傳統“能人政治”与“人民直接參政”的一個混合体，其基本出發點是“人民的普遍素質還達不到直接參政的程度”，因此必須由其人民代表居中（國會中）代理。 盡管如此，歐洲民主國家的憲法又多有“酌情舉行公民投票”的規定（例如，歐盟“改革條約”中就有“百萬人以上的連署要求”），其目的不外是拿公投作為代議制的補充，即遇有代議制出現偏离民意情況，或防止兩院制的互相牽制，便訴諸于公民的直接投票、直接參政來伸張公意。 雖然每個國家憲法對公投有不同的標准与規定，但一般說來，某些問題是不允許公民直接參与決策的，譬如，純技術性問題（如技術性极為复雜的國防問題），財政預算（民眾多傾向低稅率），以及涉及國家安危的緊急事件。不幸的是，近年來，許多國家的极右派出于私利，屢屢利用仇外、反恐議題，大肆煽情，并通過公民投票來騙取政治資本。這方面，遠在台灣的民進党也發揮得淋灕盡致，以至于触及核能發電的技術問題和國家安危的統獨問題，均列為公投議題。 歐洲聯盟的憲章也好，改革條約也好，就內容而言，涉及問題极為廣泛，專業性也非一般民眾所能掌握，貿然交予民眾表決，往往會出現將一國內政与歐盟政策互相混淆、國內党爭波及歐盟、國際政治与經貿的失誤加罪于歐盟的一系列失誤。以此次愛爾蘭公投為例，投票結果部分反映了民眾對油价、食品价格上漲的不滿，而歐洲聯盟卻不應當為全球性的能源危机，以及連帶的物价飛漲擔負所有責任。至于這次愛爾蘭公投中民眾對“國家決策權与軍事中立傳統將受沖擊”所表達的憂慮，似乎還不至于构成使歐盟停擺的死結。或許，歐盟衹需要与該國達成額外協議，排除其民眾的隱憂，再通過一次投票便能夠達到解圍目的。 多數暴力 至于為何要采取一致意見的辦法？問題追究起來則更加复雜。理論上，如果重大原則問題不采取一致意見的辦法，則必須求助于成員國的多數決。如此，影響力較大的大國定然會掌控一切。如以人口比率或國內總產值來作為計票基礎，也終歸會讓大國、強國取得絕對优勢。第二次世界大戰結束后，中西歐普遍意識到“多數暴力”、“強勢暴力”的不可取，因此歐盟与其歷屆前身在處理重大原則問題時，盡量避免采用多數決。就此意義，少數服從多數的多數決制度固然体現了民主政治的基本精神，但這种以“人人平等”為前提的辦法，卻不能夠任意地運用在“人口比例和實力絕對不平等”的所有社會問題上。以最近的西藏問題而言，通過政府的宣傳，漢族之間不難達成“達賴喇嘛是披著袈裟的豺狼”的共識﹔然而在藏族看來，這卻是永遠不可能接受的對其活佛、對其宗教文化核心的褻瀆。既然中央政府意識到必須采取自治區的辦法來回避“多數暴力”，卻又縱容一党政要踐踏自治區文化。如此眾目睽睽之下，自然會引起國際上的一片噓聲。 順周期的終止 1990年以前，歐洲國家的統合運動极為順利与成功，因此許多決議均是在“順周期”下加以制定（例如，歡迎土耳其加盟，擴大歐盟範圍，把單一的共同市場功能擴大至獨立安全与外交政策，甚至透過西歐防御聯盟，WEU，建立自己的軍事力量等等）。及至冷戰結束，眾多東歐國家紛紛加入該組織后，歐洲聯盟成員國之間的矛盾便從大國、小國之分，蛻變為政治文化之分和价值觀之分。以2003年的伊拉克戰爭為例，歐洲大陸的歐盟老成員多持反戰態度，而來自前華沙集團的新成員，則爭先恐后地為美國敲邊鼓。換言之，過去的一致意見曾長期推動歐盟成員的協作，如今卻可能成為整合、統合進程的絆腳石。好在此“一致通過”的規定僅僅涉及批准“改革條約”的少數原則性問題。往后衹要該條約正式實施，其他重大事項將按條約規定，采取“決議的通過必須取得55%成員國的同意”和“贊同國的人口必須超過歐盟全人口總數的65%”的“雙保險”辦法。 逆周期的對策与替罪羔羊 冷戰結束同時標志著市場經濟模式的胜利，与美國借“反恐”名義擴充勢力範圍的幵端。歐洲聯盟許多成員一時不查，除了在經貿領域片面強調“提高國際競爭力”之外，軍事上也跟隨著美國擴大國防預算并四下進行“人道干預”。及至本世紀之初，歐盟範圍便明顯發現，為了迎合全球化与新自由主義經濟政策而致力提高競爭力，為了聽從美國的擺布，自己所付出的代价卻是：勞資間剪刀差的擴大，失業率的攀高不下，增長率的低迷徘徊，軍事預算的提高，軍事干預的增加，歐盟內部极右勢力、仇外勢力的崛起，國際安全環境的敗壞、文明沖突的加劇、物价的飛漲、實際購買力的降低… 于是乎，歐盟的要員們頓然意識到，處于逆周期途中，必須減緩擴大組織的速度，而其具体辦法：一是提高加盟的門檻﹔二是強調新成員与境內的外籍人士必須尊重該區域的文化价值与習俗﹔三是在“改革條約”之外，擬定具有約束性的“基本權利憲章”，以保障民眾的勞動、社會權利。不言而喻，這一系列措施固然可加強歐盟內部的部分凝聚力，卻可能相當程度地破壞了順周期期間所制定的寬容的多元文化政策。具体而言，強調尊重文化价值觀的做法，似乎無法抵制美國對新成員國的影響，相反地，倒加強了對歐盟境內數千萬伊斯蘭教徒的壓力。令人感到不解的是，冷戰時期，政治難民、外籍勞工、伊斯蘭教移民均屬受歡迎、受保護的少數群体，冷戰結束后，反而成為恐怖分子的“潛在支持者”。 過去，伊斯蘭教婦女能夠像所有天主教修女一樣自由地系帶頭巾而且通行無阻，如今，卻有越來越多的歐盟國家，以“奇風异俗”名義，對此宗教自由加以法律禁止。另外引人注目的是，歐洲聯盟原本應當重新調整對美國的政策，繼續邁向順周期時代所制定的“歐人治歐”政策（指1992年初“馬城條約”提出的“獨立安全与外交政策”）。如今，繼德、法兩國保守派當家后，非但更加親近于美國，同時卻把怨气一股腦地出在求入歐盟的土耳其身上。這种“移情”關系不由得讓人想起中國于50年代礙于蘇聯的情面，而首先對南斯拉夫發難。 歐盟，早已遠离邦聯的松懈，卻還离“區域聯邦大國”一段長距。統合、整合過程，其實就是一個逐步、自由放棄主權的過程。這期間，顯然存在兩個核心問題：一是如何將統合深化，而同時維護各個成員的個性与利益﹔二是如何維護歐盟集体的個性与獨立，而不成為國際強權的附庸。歐盟如果成功，必然對國際安全与合作起杠桿作用，如果失敗，大家或許將面對一個前所未有的逆周期。 2008/06/20
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